En los últimos cincuenta años, la historia se ha visto marcada por la creciente preocupación de los diferentes sectores y de la población en general por el cuidado del ambiente y el resguardo de los recursos vitales para el desarrollo de la humanidad. Esta preocupación global se ha materializado en nuestro país con la búsqueda de adhesión a diferentes protocolos y acuerdos que los países se han propuesto celebrar para resguardar y mejorar la disposición de estos recursos.
Por Camila Salcedo
Estudio Jurídico Rodríguez & Gregorio Compañía de Abogados
En Argentina, este compromiso con el cuidado ambiental introdujo una modificación en la Constitución Nacional, con la incorporación del artículo 41 tras la reforma del año 1994, consagrando tres pilares fundamentales que en equilibrio configurarían el concepto de “sustentabilidad”.
Estos tres pilares son el desarrollo de las actividades productivas, el cuidado del medioambiente y el respeto por las realidades sociales: los tres deben ser, para las autoridades competentes, de una aplicación igualitaria en cuanto a su importancia, ya que la razón de ser del concepto principal es que se permita la operatividad plena de las actividades productivas con un fuerte involucramiento de la sociedad y la protección del ambiente.
En línea con este concepto, el respeto por las realidades sociales hace inminente la necesidad de fortalecer el ejercicio de la participación ciudadana en el sector minero, requiriendo que todos aquellos actores que tengan una participación decisiva en el avance de los proyectos creen los espacios institucionales para garantizar la permanencia de la búsqueda de consensos, el tejido y la capacidad de que la representación social se fortalezca y las empresas profundicen la cultura del diálogo.
Presupuestos mínimos a nivel nacional
El Código de Minería de la Nación Argentina prevé, gracias a la incorporación de la Ley 24.585, los requerimientos y las disposiciones basales de funcionamiento de este procedimiento ambiental, aunque no repara en la participación ciudadana como tal, posibilitando que las provincias, en sus respectivos códigos procedimentales y demás disposiciones reglamentarias, puedan fijar la modalidad de intervención.
Asimismo, la Ley General del Ambiente N° 25.675 contempla en el artículo 19 que “toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general”.
No obstante estas leyes, Argentina también adoptó mediante la Ley 27.566 el Acuerdo de Escazú, primer acuerdo regional ambiental de América Latina y el Caribe, cuyos objetivos se centran en fomentar el acceso a la información ambiental, contribuir a la participación pública en procesos de toma de decisiones ambientales y lograr el acceso a la justicia en asuntos ambientales; buscando promover la formación de autoridades y equipos de gobierno en la sensibilización ciudadana y la cooperación entre países.
Con estas normativas nacionales que refuerzan el espíritu del artículo 41 antes desarrollado, se conjuga el real compromiso del país en fomentar espacios de diálogo en los que la ciudadanía pueda manifestarse, marcando los presupuestos mínimos que luego cada provincia, conforme mandato constitucional, deberá complementar con sus respectivas reglamentaciones.
Participación ciudadana e implementación provincial
La provincia de Mendoza adoptó, mediante el Decreto 820/06, las disposiciones específicas para el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de la actividad minera, donde estableció, dentro del tratamiento de los proyectos de mayor impacto, es decir, aquellos que con sus labores pudiesen alterar la capacidad de autorrecarga del ecosistema, una etapa de Participación Ciudadana de la cual se desprenden dos instancias clave de acceso e involucramiento con el proyecto en cuestión.
La primera de ellas es la figura de la Consulta Pública. Este instituto, establecido en los artículos 12 y 13 del Decreto, esboza una primera aproximación de la ciudadanía, que le permite revisar el expediente en el que se encuentra tramitando el Informe de Impacto Ambiental presentado por el proponente, así como las etapas que, de manera previa a su revisión, se han desarrollado a fin de evacuar toda duda o requerimiento de los interesados. Esto refiere al correspondiente Dictamen Técnico y a los Dictámenes Sectoriales que fueran realizados por las reparticiones afines. Las observaciones u objeciones, debidamente fundadas, que surjan de la consulta pública deberán presentarse por escrito. Todas las observaciones y opiniones se incorporarán al expediente a los fines de permitir una mejor evaluación.
Una segunda oportunidad de aproximación al proyecto es la instancia de Audiencia Pública. En ella se invita al proponente del proyecto o al área técnica competente a realizar una exposición del mismo, se explican las conclusiones de los diferentes dictámenes técnicos y luego se da comienzo a las expresiones orales del público interesado, iniciando por quienes se hubieran inscripto previamente. Esta instancia le permite a la ciudadanía dar su opinión y fundamentar las razones por las cuales se encuentra a favor o en contra del proyecto minero a desarrollarse. En Mendoza, a diferencia de provincias como San Juan, esta instancia es obligatoria y, a pesar de que su carácter es no vinculante, al igual que la Consulta Pública, ambas son consideradas por las autoridades decisorias al momento de otorgar la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental.
Consulta previa, libre e informada
La Consulta Previa, Libre e Informada, en adelante CPLI, es una obligación asumida por el Estado en virtud de la recepción legislativa del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, firmado en Ginebra el 27 de junio de 1989 y que entró en vigor el 2 de septiembre de 1991. Dicho instrumento ha sido ratificado por 24 países, entre los que se encuentra Argentina.
Nuestro país adhirió al mismo a través de la Ley Nacional 24.071, entrando en vigor en el año 2000. Entre las características más relevantes de la CPLI se destaca que la consulta debe ser previa. En tal sentido, la noción de “consulta previa” en el Convenio 169 se refiere al proceso mediante el cual los gobiernos deben consultar a los pueblos indígenas y tribales, a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles directamente, es decir, antes de adoptar decisiones que puedan incidir sobre sus derechos, tierras y recursos naturales.
Adecuación normativa de la provincia de Mendoza
Luego de una profunda reforma llevada a cabo en el año 2024, con la modificación del Código de Procedimiento Minero de la Provincia mediante la Ley 9529, se incorporó, entre otras disposiciones, el Capítulo II, referido a las normas de Responsabilidad Social, Buenas Prácticas y Vinculación Comunitaria, cuyo artículo 54 establece: “Ante la identificación de comunidades originarias con personería jurídica otorgada con participación y reconocimiento de la Provincia de Mendoza, emplazadas e instaladas en el área del proyecto, se activará el Protocolo de Consulta Previa conforme con la legislación provincial y nacional”, legitimando de esta forma a los pueblos originarios que se encuentren en las áreas aledañas para ser consultados.
En Mendoza, la CPLI se encuentra legislada por la Resolución Nº 130/25 de la Dirección de Minería, la cual dispone el Protocolo de inicio de esta consulta, estableciendo que estará a cargo de la Dirección de Minería del Ministerio de Energía y Ambiente de Mendoza como Autoridad de Aplicación. Asimismo, determina que durante este proceso la Autoridad de Aplicación notificará a las Comunidades Indígenas que se encuentren ubicadas en el área del proyecto.
La consulta debe ser previa a la adopción de las medidas que se pretendan implementar, por lo que deberá desarrollarse dentro del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y siempre antes de la correspondiente emisión de la Declaración de Impacto Ambiental. Una de las características más importantes de dicha consulta es su carácter preventivo, dado que su esencia radica en recabar una respuesta libre e informada de la comunidad alcanzada por el proyecto.
Cabe aclarar que, al igual que las instancias de participación ciudadana mencionadas con anterioridad, la CPLI no es vinculante, es decir, no obliga a la Autoridad de Aplicación a adoptar el resultado de la consulta. Ello no obsta a que su realización sea obligatoria, en el sentido de que siempre debe ejecutarse el protocolo correspondiente cuando se den los presupuestos adecuados, en este caso, la existencia de pueblos originarios en el área del proyecto (Rodríguez, 2025). Asimismo, el carácter no vinculante no excluye que sus resultados o conclusiones sean considerados por la Autoridad de Aplicación al momento de la emisión del acto administrativo.
Desafíos corporativos: comunicar y hacer parte también es invertir
La participación de la ciudadanía no se agota en las disposiciones legales, ya que las empresas han tomado real conciencia de la presencia de las comunidades. En este sentido, resulta cada vez más notoria la preocupación de los titulares de proyectos por acercar la actividad a las poblaciones. En línea con ello, el Código de Procedimiento Minero de Mendoza, Ley N° 9529, sancionado en el año 2024, incorporó la obligación de presentar una Declaración Jurada de Buenas Prácticas en el marco de la Responsabilidad Social, la cual deberá ser presentada con carácter previo al inicio de las actividades o al otorgamiento de la concesión ante la Autoridad Minera. En dicha declaración deberá incluirse la descripción de los grupos y comunidades de las zonas de influencia directa e indirecta del proyecto, así como la información relevante sobre los aspectos socioeconómicos y culturales de las comunidades locales, conforme lo dispuesto en el Capítulo II, artículos 51 y siguientes.
En la práctica, no solo se ha observado el cumplimiento de este deber procedimental, sino también un compromiso efectivo de las empresas por acercarse a la ciudadanía, a través de cursos, capacitaciones y talleres participativos, así como visitas guiadas a las instalaciones de los proyectos, que permiten conocer los procedimientos a implementar, las personas a cargo de las tareas y los planes de sustentabilidad previstos, entre otras iniciativas orientadas a fortalecer los canales de comunicación, fundamentales para llegar a sectores que no poseen conocimiento previo de la actividad minera.
Hoy, el involucramiento empresarial para establecer un acercamiento temprano con la ciudadanía constituye una política central en todo proyecto. Este enfoque no es azaroso. Las empresas que cotizan en bolsa, o que dependen del financiamiento de organismos o agencias de calificación, necesitan demostrar seguridad jurídica, la cual no se agota en una auditoría legal o financiera ni en el resguardo de los derechos de propiedad o el acceso a incentivos a la inversión. Cada vez resulta más evidente el peso que tiene la voz de las comunidades y su influencia creciente con el paso del tiempo, lo que exige no solo el cumplimiento de estándares internacionales y normativas nacionales, provinciales y municipales, sino también la adopción de políticas preventivas que requieren el trabajo previo de equipos profesionales idóneos y especializados en relacionamiento comunitario. Este trabajo previo brinda a las empresas un marco de previsibilidad en su actuación.
Análisis final
Cada uno de los preceptos establecidos por la normativa ha sido creado e implementado con el objeto de resguardar los derechos de la ciudadanía. Si bien su aplicación resulta fundamental, no debe perderse de vista el concepto tripartito de la sustentabilidad, que reconoce que, junto con el respeto por las realidades sociales y el cuidado ambiental, debe permitirse también el desarrollo económico. En este marco, se vuelve ineludible la necesidad de resguardar los límites de aplicación de las normas de participación, haciendo valer los principios que rigen el procedimiento minero, tales como la celeridad y la preclusión, cuya aplicación es estricta. Detrás del avance de cada expediente o pedimento existe una expectativa de negocio, de inversión y de futuro para la provincia, así como el innegable espíritu de utilidad pública que representa la industria minera.
