La República Argentina ha tenido dificultades para la captación de inversiones en minería por diversas razones y posiblemente, algunas de ellas estén ligadas a la competitividad en términos de tributación y otros aspectos regulatorios sobre regímenes cambiarios y estabilidad fiscal. A fines de los ‘90 Argentina producía unas 200.000 toneladas de cobre y Perú alrededor de 400.000. En 2018 Argentina dejaba de producir y Perú alcanzaba los 2,4 millones de toneladas.
Por Lic. CPN. Geól. Daniel Jerez
Consultor, Banco Mundial
A pesar de contar la actividad con un instrumento que establece pautas para generar condiciones de incentivo en ese sentido, la Ley 24196 de Inversiones Mineras, su aplicación y efectividad no han sido completamente eficaces.
La minería tiene sus aspectos particulares, y en muchos países del mundo existen regímenes especiales para captar inversiones, y se podría hablar de buenas prácticas para incentivar la atracción de capitales, equilibrando con competitividad y una apropiada captación de una parte de la renta generada por la actividad y el uso de los recursos que pertenecen al estado.
Se mencionarán entonces algunos aspectos a considerar en la discusión de estos temas, de modo muy sintético, destacando que este tema requiere un análisis y trabajo mucho más profundos.
Impuestos y reservas explotables
Entre estos aspectos particulares de esta industria, hay uno que es un elemento dinámico propio de economía de los proyectos y operaciones mineras, la ley de corte (cut-off grade). La ley de corte es la ley mínima (cantidad mínima de mineral aprovechable en la masa de roca que lo contiene) que es económicamente explotable. Y existe una relación inversa entre las leyes y las cantidades explotables; cuanto más alta la ley de corte, menor es la cantidad de mineral explotable. Y la ley de corte depende, ceteris paribus, de los costos en forma directa. Cuanto mayores son los costos, mayores son las leyes mínimas explotables y, por lo tanto, menores las reservas económicamente aprovechables. Entonces, como los impuestos son un tipo de costo, tienen influencia en las reservas minerales (cantidad de mineral económicamente explotable). Una política tributaria sana debería considerar esta característica, y que la estructura impositiva sea competitiva, progresiva y permita equilibrar una adecuada captación de la renta por el estado, sin sacrificar por causa de impuestos excesivos, recursos que serían explotables, alargando la vida de las minas y que finalmente generan trabajo, proveedores e inclusive, impuestos indirectos.
Estabilidad fiscal
Existe consenso en cuanto a que las actividades que requieren grandes inversiones, alto riesgo y largos períodos de recuperación de capital, en países que tienen políticas vaivenes en cuanto a tributación, precisan algún tipo de legislación especial que asegure que, al menos por un período razonable, no se cambiarán las condiciones establecidas y proyectadas al momento de la decisión de inversión, de modo tal de anular uno de los riesgos que pueden afectar la proyección del proyecto sobre el que se toma la decisión de invertir. Establecer un período de al menos entre 12 y 15 años de estabilidad fiscal, sería adecuado para la mayor parte de los proyectos mineros.
Regalías o Impuestos especiales a la actividad minera
La recomendación respecto de estos impuestos es la progresividad de la estructura. Los impuestos Ad Valorem (sobre ingresos brutos) son perniciosos en cualquier actividad, pero son especialmente dañinos en la minería, ya que afectan negativamente el aprovechamiento de recursos minerales, acortando la vida de las minas o directamente inviabilizando la inversión en proyectos mineros con bajas tasas de retorno, sobre todo en jurisdicciones de alto riesgo país. Por esa razón establecer regalías progresivas, con base en la utilidad operativa minera y con alícuotas crecientes en función del margen operativo, son prácticas que estimulan la inversión, ya que disminuyen riesgos, son progresivos y a la vez favorecen la aceptación social. Son los casos de las legislaciones de Chile y Perú (para casi todos los minerales a excepción del litio, y las consecuencias han sido claras: en esos países hubo inversiones mucho mayores en cobre y mucho menores en litio). También es importante no confundir una estructura progresiva con un régimen de alícuotas crecientes en función del precio, esto no tiene nada de progresivo al no considerar los costos, que son distintos en cada operación minera con relación a otras y en la propia operación a lo largo de la vida de la mina, por los costos crecientes, por profundización y reducción de leyes que son habituales en minería.
Impuesto a las ganancias y sobre distribución de dividendos
El impuesto a las ganancias ampliamente utilizado a nivel global se complementa con el impuesto sobre la distribución de dividendos. En general se puede decir que la tasa más generalizada a nivel mundial ronda el 35% sobre los accionistas en una combinación entre impuesto sobre las empresas y sobre los accionistas. Una práctica que incentiva la reinversión de utilidades es justamente reducir la tasa sobre utilidades de empresas y aplicar impuestos sobre la distribución de dividendos, llevando la combinación de los dos a un total que resulte competitivo a nivel internacional, por ejemplo, el mencionado 35%.
Derechos de exportación
En Argentina se ha generalizado a lo largo de décadas un impuesto que constituye una de las peores prácticas para productos que se exportan y no son de consumo generalizado en el país. Los derechos de exportación se aplican sobre el valor bruto de ventas sin deducir ningún tipo de costos, lo que lo convierte en un impuesto regresivo que afecta fuertemente a las operaciones que trabajan con baja rentabilidad, y en el caso de la minería, afectando las reservas económicas de modo negativo, acortando la vida de las minas. Una estructura tributaria adecuada no debiera tener ningún impuesto Ad Valorem, como son las retenciones, que además es un impuesto no coparticipable y limita la captación de renta a los gobiernos provinciales.
Exención de Derechos de importación de bienes y servicios determinados
La ley de Inversiones Mineras establece que las importaciones y adquisiciones de bienes y servicios que determine la autoridad de aplicación estarán exentos del pago de derechos de importación. Es una herramienta importante para reducir los costos de inversión, que debe ser manejada con cuidado, de modo tal que no se caiga en extremos de: permitir la importación indiscriminada de cualquier bien o servicio con este beneficio o, en el otro extremo, restringir mediante disposiciones que puedan limitar a cero las posibilidades de aplicar esta instancia o facilitar mecanismos de corrupción por habilitaciones discrecionales. En la reglamentación de una ley se podría especificar más acerca de las mismas, para evitar excesos, y utilizar adecuadamente esta herramienta como estímulo para la inversión.
Devolución del IVA de la Inversión
El IVA es un impuesto que no debería impactar sobre las empresas. Es un impuesto sobre el valor agregado que pagan los consumidores finales, por eso se devuelve a los exportadores, que no pueden recuperar el crédito fiscal que tienen a su favor por compras. La historia de los mecanismos de devolución del IVA de la inversión en Argentina muestra que éstos no han sido efectivos, significando finalmente un incremento de costos de inversión inicial cercano al 18%, hecho que es un fuerte desincentivo para la inversión que afecta fuertemente la economía de los proyectos. Debieran establecerse mecanismos efectivos, de modo tal que el IVA sea devuelto inmediatamente y que no signifique una carga adicional a la inversión.
Régimen cambiario. Libre disponibilidad de divisas
También en este aspecto la historia nos muestra la necesidad de establecer un compromiso respecto de este tema. En, al menos, los últimos 15 años, la existencia de distintos tipos de cambio (y las enormes diferencias entre ellos) y además la obligación de ingresar divisas que son cambiadas a alguno de los tipos oficiales, (que normalmente son muy inferiores a los valores que se manejan en la economía), ha perjudicado de modo notable la economía de las operaciones. El hecho de que en varias ocasiones se ha restringido la posibilidad la libre disponibilidad de divisas para pago de intereses y dividendos, sumado a la obligación de ingreso y negociación de éstas en el mercado de cambios, ha sido un desincentivo a la inversión. Por ello es importante generar un mecanismo que asegure la libre disponibilidad de, al menos, un porcentaje importante de divisas que no deban ser ingresadas.
Esta idea y la de arbitraje externo para resolución de disputas, generan conflictos con algunos sectores que plantean que son “una pérdida de soberanía”, pero, como se ha dicho, ambas propuestas se consideran necesarias para atraer inversiones por la historia que arrastramos. Además, se debe considerar que para pago de costos internos e impuestos, deberán ingresar igualmente entre un 70% y 80% de sus ingresos por exportaciones.
Arbitraje externo para la resolución de controversias. Procedimiento para reclamo ante vulneración de la estabilidad
La experiencia con la Ley de Inversiones mineras y su efectividad para asegurar la estabilidad fiscal lamentablemente lleva a que, para generar confianza y alentar la inversión, haya que poner las instancias para resolución de conflictos respecto de las aplicaciones e interpretaciones de las leyes, en organismos e instituciones internacionales.
Consideraciones finales
Para atraer inversiones en el sector de la minería debemos ser competitivos, generar confianza y tener una estructura tributaria que optimice el aprovechamiento de los minerales que tenemos en el subsuelo, para multiplicar las oportunidades de trabajo para los argentinos que ofrece ese acervo.
Es posible que algunos o todos los puntos expuestos generen para algunas personas un sentimiento de exageración de beneficios para estas inversiones, en realidad lo que se busca es competitividad, y debe decirse que algunas de las alternativas mencionadas, son consecuencia de la conducta que ha desarrollado nuestro país desde hace mucho tiempo, que ha permitido canalizar inversiones a otros países y generar decenas de miles de puestos de trabajo en el extranjero y desempleo en nuestro. No olvidemos el comparativo con Perú de la evolución de producción de cobre.
Varios de los puntos mencionados en esta nota han sido incluidos en la Ley Bases/RIGI recientemente aprobada. Sin embargo, se puede seguir trabajando en estas discusiones, para que nuestro país avance a un sistema tributario sobre la industria minera que permita una equilibrada captación de la renta por el estado, sea competitivo, estimule inversión y el mejor aprovechamiento de los recursos minerales.
